文献综述
1. 研究背景
近年来，为了城市中心城的扩展，寻找发展空间，中国许多地方的县市行政区出现了区划调整的一次高潮。主要是当中心城市在发展到一定程度后，缺乏适宜的用地空间，而其周边县( 市) 作为未来拓展提升区域，调整行政区划，能更好地发挥中心城市对周围腹地的辐射、 带动作用。撤县改区对城市空间结构的影响是对盐城市大丰区撤县改区后应进行调整规划的重要依据。因此，本文将以盐城市大丰区为例，对新型城镇化进程中撤县改区对城市空间结构的影响进行研究，并对城市空间结构的优化提出建议，从而促进大丰城市规划的进一步调整和完善。
2. 研究的现状及发展趋势
一般而言，行政区划具有较强的历史继承性，但改革开放以来，伴随着经济的快速发展和壮大，我国的行政区划调整现象较为频繁，既有省级层面的调整，如重庆从四川省分离出来设立直辖市，也有县级层面的调整，诸如撤县设市、撤县（市）设区（下文统称撤县设区）、县级辖区的合并与分拆等，更有乡镇甚至村的大规模分拆与合并。在这些行政区划调整现象中，撤县设区具有很大的独特性，在我国，县是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制，而区是与城市经济社会相适应的行政区划建制，因此，撤县设区意味着被撤县（市）社会经济形态的一个跳跃。正是基于这种直观性的认识和理解，学界特别关注撤县设区与城市化以及城市发展之间的关联，研究者通常从理论上或者采取典型案例与统计描述相结合的方法对此展开分析与评价。
国内外关于“撤县改区”的相关研究,主要有戴均良[3]、谢涤湘[4] [5]、李开宇[5]、罗震东[6]、杨芳芳[7]等人,研究的内容主要包括“撤县改区”的依据动因、效应以及实证研究三个方面。具体如谢涤湘等人从理论上分析了撤县设区的动因、积极影响与消极影响；罗震东在分权的框架下分析了撤县设区与强县扩权的动力机制，并认为强县扩权将有可能成为更广泛、甚至全国性的发展政策，而撤县设区将逐渐变得更为谨慎和有限[8]；张蕾、张京祥研究了镇江丹徒撤县设区的原因及其影响[9]，李开宇等人对广州番禹区进行了个案研究，张京祥等人对长江三角洲地区2000 年12 月至2002 年4 月期间发生的11 个撤县设区案例展开了研究[10]；李丽雅基于上海、北京和广州这样的特大城市边缘地区的撤县设区进行了研究[11]；渠涛等人则在全国层面分析了撤县设区对城市面积和城市人口的影响[12]；而汪宇明等人将撤县设区至于所有区划调整措施中一起分析了它们对城市化进程发展的影响，尤其指出了对行政运行成本的降低作用[13]。以上来看基于零散案例的研究已经不少。
研究发现“撤县改区”所造成的积极影响,也是这一行政手段得以发展的依据,主要包括以下三个方面一是扩大中心城市的发展空间,使城市产业布局与发展模式更趋合理有序。二是整合县级单位的经济发展力量,扩大中心城市规模,增强中心城市整体经济实力。解决“市管县”体制中的市县矛盾往往成为“撤县改区”的主要动因三是协调中心城市与周边县市的公共基础设施规划和建设,减少不同行政单元间的摩擦,特别是重复建设和环境污染。尤其是市县同城地区[14]。
当然,“撤县改区”作为一种行政集权的手段,在中国当前仍然是单中心的组织或计划秩序主导的环境下,其存在的问题就更为明显一是不利于城市间的竞争,尤其不利于大城市周边中小城市的发展。撤县市改区将行政权力高度集中在市一级政府,可以使得政令畅通,政府权威得到加强,但也增多了行政干预,增加了管理层级,从而损害地方发展的积极性、主动性和灵活性二是行政区划调整带来了虚假城市化和建设上的浪费。中心城市城区人口、空间规模的扩大,形成了一种虚假的城市化,大面积城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制。这不仅不利于管理,而且容易导致对农业、农村、农民问题的进一步忽视,甚至造成对本该属于农民、农业的利益和资源的掠夺三是作为一种协调手段仍未跳出“分权集权”的循环,破坏了制度创新的可能基础。集权手段的应用减少了能动单元的数量,因此也破坏了制度创新的可能基础。因为,与由数量众多的小型中心单元组成的共存结构相比,由少量的大型单中心单元组成的结构的创新能力无疑更差。某种程度上可以认为,集权手段的应用是都市区治理的一种倒退四是区的规模不断扩大,城区治理难度增加,街道有进一步实化的趋势。撤县市改区作为一种行政手段,对问题的解决只是暂时的、表面的,城市发展与城市治理之间的结构性矛盾没有得到丝毫削弱,甚至有进一步加强的趋势。随着都市区规模的扩大,都市区的外部矛盾不仅比原来没有明显减少,并且通过行政区划内部化的问题却进一步增大了都市区内部治理的范围与难度。从实践中可以看到,随着撤县市设区的推行,区的规模不断扩大,管理内容更趋综合,远远超出区的有效管理能力。在这种情况下,区开始向街道甚至居委会放权,于是在许多大城市,街道一级有逐渐实化的趋势。从实证的研究角度来说,“撤县改区”对原县域社会经济的发展的影响,因各县的具体情况各异,褒贬不一。
此外,要更为深刻地理解和观察我国城市化过程中的撤县设区现象，还需要将它区分为主动适应型与被动调整型两大类，方能细致地剖析撤县设区与城市化发展之间互动关系[15]。
我国改革开放以来, 随着经济活动的空间扩展使城镇各项功能活动不断增强, 城镇间的联系日益密切, 形成了整体化的多层次的空间体系, 不仅城乡之间的分界逐渐模糊, 城乡差别缩小。在这种新的空间结构发展过程中, 对于城镇发展不平衡问题、环境问题、资源浪费以及其它复杂的社会问题我们要以更为强有力的政策和外部控制手段引导城镇空间结构的合理构建[16]。由于区域空间结构具有结构惯性,它的的发展形态总是滞后于社会经济的发展变化[17]。对区域空间结构的优化,越来越受到各级政府的高度重视,也成为各相关学科研究的重点区域空间结构的优化是政府对空间结构的主动作为,是城乡空间结构干预的手段和工具,也是实现区域空间结构优化的重要途径。“撤县改区”是政府对区域社会经济发展方式的调整,是县域经济社会发展方式转型的重大机遇,也是县域经济社会发展的新阶段。对区域空间结构进行优化是适应经济社会发展新阶段的必然要求。
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